2019年11月29日

薛瀾:關于中國城鎮化的若干思考

作者:薛 瀾



專家簡介

薛瀾,全球化智庫(CCG)學術委員會專家,清華大學蘇世民書院院長。




 

2019年11月15日,中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇2019在京舉辦。本期內容為清華大學蘇世民書院院長、文科資深教授薛瀾在論壇上所作的《關于中國城鎮化的若干思考》演講全文。近期,我們將陸續刊發論壇嘉賓主題演講,以饗讀者。


文 / 薛瀾,清華大學蘇世民書院院長、文科資深教授

本文根據發言速記整理,經專家確認發布



非常高興有機會參加今天的論壇,在此希望和大家交流一下近期關于我國城鎮化的一些思考。


中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議(以下簡稱“四中全會”)審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)。決定公布后,各單位均對整個文件進行了深入學習,其中公共管理領域的學者感到尤為振奮。歸根結底,公共管理就是要為國家治理現代化做貢獻。


黨的十九屆四中全會對我國的城鎮化和城鎮化過程中的區域布局提出兩點明確要求: 


第一,要建立健全城鄉融合發展的體制機制。這一點非常重要。在我國近些年的發展過程中,城鄉差距始終是一個大問題。四中全會明確提出要建立健全城鄉融合發展的體制機制,實施鄉村振興戰略,完善農業農村優先發展和保障國家糧食安全的制度政策,健全城鄉融合發展體制機制。


第二,要構建區域協調發展新機制。決定中特別提到,要構建區域協調發展新機制,形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。這在城鎮化發展的過程中指的就是區域協同和協同發展。


如何進一步落實四中全會的精神,真正推動我國城鎮化健康發展,確實有很多問題值得思考。


我國幾年來在推動城鎮化方面所取得的巨大成就大家有目共睹,但我國在這方面仍存在一些問題亟待解決。在調研中發現的問題主要有以下幾個方面。


1

  第一個問題,我國現階段一些地方城鎮化發展缺乏工業化動力。很多發達國家的城鎮化發展過程其實是工業化過程,在工業化進程中城鎮化是一個必然的過程,人們在工業生產集中的地方安家落戶,就是城鎮化的過程。但是,在我國過去40年的發展過程當中,這個過程被切斷了,在工業化發展的過程當中產生了農民工的機制,導致在工業化發展過程中并沒有實現相應的城鎮化。當時,為了經濟的高速發展,我們輕裝前進,導致工業化過程沒有帶動相應的城鎮化發展。現在,大家已經認識到這個問題,因此正在積極推進城鎮化發展。但我個人感覺,在不少地區城鎮化過程缺乏產業化基礎。這二者之間需要建立有機的聯系,需要構建城鎮化中的工業發展機制。

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  第二個問題,我國部分地區在城鎮化過程中急于求成,發展目標往往超出合理的速度。在實際操作過程中,超常規的目標會被當做正常目標,然后引發各地區間爭相加速,因此很多地區城鎮化的發展過程容易出現各種各樣的挑戰。

3

  第三個問題,城市定位不明確。各城市都朝著功能越來越全發展,比較大的城市都希望自己是區域政治中心、經濟中心、文化中心、創新中心等等,功能越多越好,這在實際情況、實際運行中也會有很大挑戰。

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  第四個問題,從城市治理的角度來講,現在很多地方城市發展思路和規劃變化太快,換了一個領導就換了思路。但做規劃的很多專家都了解,城市規劃歷來是大問題,不能來來回回的修改。


這些問題是未來在城鎮化過程中需要解決的。十八大以來,很多問題都在逐步得到解決,我相信只要背后的機制理清楚,問題就能夠得到解決。

 

我認為城鎮化的核心應聚焦于三個核心詞:理念、資源、治理。


第一,理念,最重要的核心就是人的全面現代化,這是城鎮化的本質。不僅僅是物質生活的改善,也包括思想觀念、價值追求、生活方式,知識結構的現代化。這里有很多例子,比如有一個海外學者做的中美兒童肥胖癥對比研究非常有意思:


兩個國家兒童肥胖癥都在增加,中國增加速度非常快。但是他發現,兩個國家兒童肥胖癥孩子的家庭背景不同。在美國,兒童肥胖癥大多出現在低收入家庭,主要原因是吃“垃圾食品(各種快餐)”太多;在中國兒童肥胖癥很多出現在高收入家庭,因為這些中國家長收入提高了,但是相應的健康知識沒有提高。所以,還是老觀念,認為給孩子多吃好的,營養越多越好。結果,造成了兒童肥胖癥的加重。


另外,我們追求的不是人類社會的畸形發展,而是人類社會和自然和諧發展的現代化;不是一部分人的現代化,而是全體人的現代化;不僅是一代人的現代化,而是千秋萬代可持續的現代化;不是城市中心的現代化,而是城市整體的現代化;不是單一模式的現代化,而是多元包容的現代化。


第二,資源,城鎮化其實是資源開發和優化的過程,這里包括物質資源、歷史文化、自然環境、人口、社會等等很多要素,即推動城市發展的重要核心要素。


所以,城鎮化過程其實是這些資源不斷開發、不斷利用的過程。原來我們可能更注重的是物質資源的開發,現在大家更注重歷史文化、各種傳承、城市的精神風貌等,這些資源要素在推動城市發展中起到關鍵作用。


第三,治理,這其實也就是我要講的主題。說到底,城鎮化就是一個國家治理現代化的過程。我們研究的公共管理領域最開始是從紐約的市政管理出發的,因為變成一個大城市之后,政府要提供各種公共服務,提供公共資源的優化等等,所以必須要有高效的公共治理。實際上公共管理這個學科也是由此發展起來的。例如城市治理體系怎么有效運轉,公共基礎設施的建設、公共角色、公共財政等等,再如設市、在什么樣的基礎上設市、怎么治理等等,都是公共治理非常關鍵的問題。


所以,城鎮化面臨的問題,本質上是公共治理的挑戰。這個題目很大,我想舉一個具體的例子做深入分析,就是在城鎮化治理過程當中,知識基礎設施的建設。這個問題是在我國高速城鎮化過程中需要注意的。


我們現在面臨第四次工業革命的挑戰。前三次工業革命大家都知道,第一次是18世紀后半葉以蒸汽機為代表的,第二次十九世紀工業革命的代表是電力。第三次工業革命到上世紀60年代以后,以電子信息技術為主。現在第四次工業革命其實是物理世界、數字世界、生物世界融為一體,是各方面包括人工智能、生物技術、新能源等等技術的進一步發展。


第四次工業革命,為社會創造了巨大的機會,同時也提出了挑戰。首先,它有可能導致人才、資源和財富創造進一步向中心集中。以PWC(普華永道)對人工智能到2030年對經濟增長影響的分析來看,預期人工智能可能產生15.7萬億美元的GDP增加值,可見人工智能對全球經濟增長的影響確實非常可觀。但是大家如果仔細看一下可以發現,雖然創造了這么多財富,但其分配是不均勻的。如圖1所示,這里占比最大的是中國,認為中國在人工智能應用方面會是最大受益者,美國也受益不小,但在世界上很多其它地區的受益情況就遠遠不夠。對中國做進一步分析,可以發現,不同地區可能受益的程度也存在巨大差異。所以完全有可能導致人才、資源和財富的創造更進一步的集中。


圖1:面向2030年人工智能對經濟增長的影響

圖片來源:PWC(普華永道)分析報告


這背后的機制主要是因為信息基礎設施的普及。二三線城市的很多人才看到一線城市的機會,很有可能就積極地到一線城市去發展。但是還有另外一種可能,是各地方更加均衡的、合理的發展,這時候地方的人才能夠一方面了解到全球發展的趨勢,另外一方面了解到本地特有的資源和優勢,而且能夠發現這兩者之間的聯系。把這兩者能夠連接在一起的核心是地方的創新資源。這個地方到底有沒有創新資源的載體非常重要,也就是我所講的知識型的基礎設施,說的更具體一點就是高校或研究機構。


美國在工業革命剛剛開始的時候,將郵局作為一種知識基礎設施,后來什么地方有郵局什么地方創新就非常強,這是由一個實證研究發現的。其背后的原因是當時申請專利要通過郵局郵寄申請表,所以,有郵局的地方創新就更加方便更加容易,后來發現有郵局的地方創新就更強,有更多人搞創新。這個例子也說明知識基礎設施的重要性。


我們去年做了一個人工智能的發展報告,從我國的人工智能人才分布(如圖2所示)可以看到,主要集中在北京、上海。但大家看到03是西安,為什么是西安?眾所周知,西安是我國高校最集中的幾個城市之一,尤其是有很好的工科院校,高校是很多重要資源的聚集地。





圖2:中國人工智能人才分布(單位:個)

圖片來源:中國人工智能發展報告2018


恰好我前幾年曾對大學在我國的地域分布進行研究。傳統觀念認為西部高等教育可能發展不夠,因此原來講西部大開發高教先行。我們的研究發現,如果把人口數量作為權重考慮進去,高等教育的重心跟經濟和城市的重心差不多,基本上都在河南駐馬店這一帶,東西方向沒有太大差別。西部大開發高校少了一些,但西部人口更少,綜合分析沒有明顯的差別。我國真正突出的問題,實際上是在一個行政區劃內不同地區之間的差距巨大。如圖3所示,用在校大學生和教師的分布代表高等教育資源的分布,基本比較接近。我國高校集中于直轄市和省會城市,或者省的副中心城市,如遼寧大連,福建廈門等。所以,實際上高等教育資源在一個省這樣的行政區劃內分布是非常不均勻的。如果用首位比來看可以發現,大部分省份的首位比都超過50%,即超過50%的高校集中在首位城市。這個研究在2008年做了一次,2013年又做了一次,我們發現這期間甘肅、云南、寧夏、內蒙的首位比,也就是集中的趨勢還在繼續增加。到目前為止這個趨勢還沒有完全解決。


圖3:2008年和2013年各地級及以上城市在校大學生和專任教師分布情況

 圖片來源:勞昕,薛瀾.我國高等教育資源的空間分布及其對地區經濟增長的影響[J].高等教育研究,2016(6):26-33.


現在中國二三線城市,有幾百萬人口的城市沒有比較好的綜合性學校,這樣的情況下第四次工業革命中的各種知識的傳播、創新等等都會面臨很大的挑戰。所以我認為,第四次工業革命要求我們在城鎮化過程當中,不僅要關注硬件的基礎設施如交通、網絡等等,更要關注知識型基礎設施建設。越是創新的城市越要重視到這一點。我選擇這個主題的另一個原因是,前幾日深圳在高教會上宣布與中科院合作建設中國科學院深圳理工大學。深圳這幾年動作很大,很多高校在那里設分校,現在又進一步向前推進,它已經看到知識型的基礎設施,尤其高等院校機構的重要性。


所以在我國高等教育發展目前已經進入到大眾化的背景下,高等教育資源的配置,尤其在考慮大區域分布的同時,要將重點放在行政區劃內二三線城市的建設,尤其要關注沒有高等教育機構或者高等教育比較薄弱的中小城市中高等教育體系的建設。


這方面,美國在州立大學選址方面有一些經驗我們可以學習,這些州立大學很多都不在中心城市,它們主要授予本科和碩士學位。這一類型的大學在美國是非常重要的,我們現在也提到要加快建設社區學院,但社區學院的作用還是有限的。我認為對于我們國家二三線城市非常重要的就是建立類似美國州立大學的高校,就是綜合性高質量教學的同時也做一點應用性研究的高校,這樣的高校對中國很多二三線城市未來的發展是非常關鍵的。


我認為城鎮化就是治理現代化,從各個地區的發展來講就是目標選擇,要敢于放棄。在某一個歷史階段,要明確主要的戰略目標。另外很多城市原來蔓延式的管理模式已經不夠,要從開發商到物業公司式的、從外延擴展到內涵深化式的將城市經營好。


另外,很多治理問題的解決過程也是公共政策制定的過程,這個過程需要時間,我們有時候推進的過快,把很多問題都掩蓋了。文化的積累、問題的暴露、問題的解決還是需要時間的。


最后,四中全會的主題就是制度建設。制度建設是要可持續的,不管從基礎設施、財政功能、生態資源,包括激勵機制等等方面,這些建設都需要真正從長遠的角度設立城市管理制度。


謝謝大家!




文章選自清華城鎮化智庫,2019年11月26日



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