2017年11月28日

中國吸引國際技術人才的政策與實踐比較研究報告

來源:CCG


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  前  言

  中國經濟正在積極尋求從出口導向型、低技術、勞動密集型向以科學、技術和創新為基礎的新型經濟轉型。這種轉型勢必會刺激對高技能人才需求的快速增長。在日益發展的全球化進程中,中國政府比以往更加重視吸引外來人才。這不僅會為推動中國的經濟發展帶來寶貴的資源,而且也有助于建立和加強中國與其他國家之間的關系。著眼于努力爭取國際人才這一目標,中國更加清醒地意識到引進吸引國際技術移民的具體方案和政策的迫切性。

  新千年伊始,中國政府便開始出臺一系列政策以吸引中國海外人才和外國的技術人才。這些政策包括“千人計劃”等試點方案,以及北京和上海的綠卡制度等政策試驗。然而,這些政策往往針對海外人才設置了很高的資格門檻。而在一般情況下,國際移民面臨著移民程序復雜繁瑣、獲取永久居住權艱辛曲折、移民行政管理混亂等諸多挑戰。缺乏相互認可的學歷及研究等級也阻礙了研究人員和學術人員的流動性。與此同時,中國雇主在向外國學生和年輕專業人士提供短期工作和實習機會等方面也受到了諸多限制。

  在移民過程的每個階段獲得具體服務和明確的政策支持是高技術移民整體感受積極移民經驗的關鍵。除了良好的政策和適當的實施措施,綜合生活環境,特別是環境質量、住房、稅收政策、醫療保健、對配偶和子女的支持,以及文化和社會包容性都是影響國家在吸引技術人才方面競爭力的重要因素。

  本研究是在由歐盟贊助、國際勞工組織(ILO)和國際移民組織(IOM)共同實施的“中歐人員往來和移民領域對話項目”下進行的。研究回顧了中國現有的吸引外國專家和其他技術移民方面的政策和經驗,并對德國、日本和新加坡在吸引人才的政策和成果方面進行了比較分析。在比較研究的基礎上,針對吸引外來人才的政策和實踐為中國提出了建議,以便其在國際人才競爭中取得更大的成功。

  我希望這項研究將有助于全球對于構成“安全、有序和正常移民的全球契約”支柱問題的反思。就業和體面工作可能會成為2018年政府間移民問題會議的議題:拓展移民工人安全合法地遷移到其他國家從事艱苦工作的合法途徑;技能認定以及關于“人才流失”和“人才流入”等問題準確可靠的數據需求;通過公平招聘流程,減少移民工人勞務移民的成本,并為這些工人提供更好保護的必要性。2030 年可持續發展議程確認了“移民對實現包容性增長和可持續發展的積極貢獻”,但如何對國際移民進行循證治理以使其為社會和移民本身帶來最大利益還有待進一步完善。

Tim De Meyer 德美爾


國際勞工組織中蒙局局長




    摘  要



  在扮演“世界工廠”這一角色長達十余年后,中國正在經歷又一次的經濟改革,即從勞動密集型經濟向服務及高科技產業轉型。認識到對國際上高學歷及高科技人才的迫切需求以及人口老齡化的問題,中國政府在近十年相繼出臺了一系列吸引國際高學歷高科技人才到中國發展的政策。在短短幾年中,這些新政為中國吸引了大批在國外的人才回國發展,還吸引越來越多外國專家到中國發展。然而,在取得這些成績的同時應該意識到作為新政,這些政策,包括近期正在改革的中國綠卡政策,仍然有進一步發展的空間。

  本報告致力于針對中國如何能夠更好的吸引國際專家來華相關政策的未來發展提出更加切實可行的意見。本研究主要通過對比國際上相關政策經驗以及對國際人才收集的相關數據的分析為提升,改善中國的人才政策提供建議。本研究所選對比國家包括德國、日本以及新加坡。首先,我們針對各國的總體人才吸引政策以及高端人才政策,包含海外人才可享受的相應權利及福利的相關政策,進行定性分析對比。同時,本報告還分析各國相關政策的具體細節,如簽證批準流程和其他行政工作步驟,以及外國人在當地工作生活時所遇到的障礙及困難等。最后,我們也回顧了有關在德國、日本以及新加坡的海外技術型人才的相關數據。通過對該數據的深入分析,我們對這幾個國家的人才政策進行評價,分別為“非常成功”、“略有成效”以及“成效有限”。

  分析結果發現,新加坡在吸引國際人才方面“非常成功”。除了在吸引海外技術專家的絕對數量上成果顯著之外,相對與其他對比國,新加坡擁有迄今為止最高的海外人才占總勞動人口比例。與新加坡相比,日本處在評估標準的另一端,因為相對其人口和勞動力總量而言,海外人才的數量較為稀少。應該承認的是,日本政府新推行的“外國高級人才積分制度”也許會提高日本人才政策在該報告所提四個國家中的地位。考慮到該政策將在未來推行,它是否能切實改善日本吸引海外人才的處境,需要更多數據來論證。考慮到歐盟的藍卡政策的效應,對德國的海外人才政策的評價相對處于較為居中的地位,“略有成效”。盡管各國的總體以及具體海外人才吸引政策有所不同,以上三個案例為本研究提供了一個針對吸引人才相關政策執行成果的鮮明對比。

  在分析德國、日本和新加坡在人才吸引方面的機制及成果的同時,本研究也針對中國的人才政策進行了相似的評估。報告回顧了包括針對外國人才以及歸國人員在內的,中國政府在相關領域的歷年成果。報告展示了關于持有海外專家證的非中國國籍人才數量,以及外專千人計劃所吸引至國內的人才相關數據。這些中國吸引國際技術人才的政策與實踐比較研究報告數據顯示,中國在海外人才吸引方面明顯落后于德國和新加坡在吸納國際人才上所取得的成果。近期上海及北京政府在吸納海外人才上所作出的相應舉措可以認為是中國相關政策的一大發展,但是這些新政策的效果尚未明晰。而在國際人才競爭中,尤其在吸引非中國國籍的海外人才方面,中國相關政策的制定還存在較大的發展改進空間。

  為進一步發掘德國、日本以及新加坡的高端人才吸引政策中中國可以借鑒的內容,報告對符合條件并在這四國工作的海外人才進行了小范圍調研。調研邀請參與者在如簽發簽證程序、居住條件、稅收政策、醫療社保、社會/ 文化融入程度、以及針對配偶和子女所提供的相應協助等方面對所在國家的相關政策暢談他們的經驗。同時針對國家在吸納海外高端人才的政策方面,提出相應改進的意見。最后,調研表以開放式問題的方式請受訪者為相關的政策改進提供更多的意見與建議。11個受訪者來自新加坡,8個來自日本,德國和中國也分別抽取了10個受訪人,共39位符合標準的受訪人參與了調研。

  調研結果顯示,中國相關政策有相當大的改進空間。有趣的是,這些意見并沒有在華裔以及非亞裔受訪人群中有明顯差異。在國際對比方面,在社會/文化方面的包容程度以及稅收政策方面德國的總體評分并不理想。但是,這個結果可能受制于受訪者中有較高的比例為年輕單身或剛結婚但無子女的中國公民。作為華人,這些受訪者可能在適應德國文化時遇到困難,與此同時,單身人群以及未育有子女的年輕夫妻在德國也可能面臨較為沉重的稅務壓力。總體來說,這一受訪群體依舊可以作為一個衡量在中國生活的西方人可能會遇到困難的有效對比組。跟在德國生活的華人一樣,在中國生活的西方人同樣也會經歷相似的文化沖擊。新加坡,與前一部分的深入對比研究相似,在進行調研問卷時,在各個領域里均獲得了較高的分數。

  作為針對研究型人才全球流動中歐對話中的一部分,報告特別關注了這些國家在吸引學者人才方面所做出的努力以及所取得的相應成果。所有對比國家均針對研究人員以及學者設置了特殊的工作簽證類別,而新加坡是對人才提供特殊外展服務最積極主動的國家。除小型調研之外,本研究于2016年1月20日與國家外專局在廣州舉辦了一個開放式研究論壇。報告從論壇中篩選出部分主要反饋,內容主要針對中國在給外國專家派發科研基金這一執行層面存在的問題以及對留住合適的研究團隊成員方面所存在的不足。

  報告針對中國吸引海外人才政策所提出的部分意見歸納如下:

  ■簡單的簽證、工作許可以及其他相關證件的申請流程對于吸引海外人才非常重要;

  ■ 避免設置過高的海外高等人才評估標準,從而導致僅有全球頂尖精英符合相關標準;

  ■ 提供一個較為不費力的永久居留申請通道;

  ■ 確保為外籍技術型人才的配偶及子女提供慷慨的配套措施;

  ■ 盡量避免將簽證以及工作許可完全和某個雇用單位綁定;

  ■ 為外籍學生在中國大學獲得學歷后,順利加入當地勞動力市場提供便利;

  ■ 對于吸引科研人才,特殊引才渠道以及良好的政策執行流程同樣重要;

  ■ 為外籍人才提供較為自由的法規以及慷慨的配套措施非常關鍵,但有效地落實這些政策同樣至關重要;

  ■ 避免在落實吸引外籍人才政策時出現執行斷層;在執行相關法案時,應致力于打造一個相互融合的政府平臺。

  北京以及上海政府近期出臺的一系列技術型人才移民政策標志著中國在相關政策的制定上開始逐步意識到相關的問題,也做出了相關的改進,包括在中國大學學習的國際學生、外籍人才配偶及子女的配套措施、以及簡化簽證申請流程等方面的措施。但是,研究報告結論顯示中國依舊處于剛剛開始追趕全球引才政策的起步階段。如果國家希望能夠復制其在吸引歸國華僑方面所取得的成功,政府則需要腳踏實地的開展重大革新舉措。



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