2018年06月13日

中國國際移民報告 (2018)

來源:CCG


【摘  要】

  2018年是中國改革開放40周年,是中國參與國際事務、融入國際社會,具有里程碑的一年。同時也是十九大召開后,中國推動形成全面開放新格局、進入新發展階段的一年。這一年,第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議并批準了《國務院機構改革方案》,其中包括全球化智庫(CCG)長久以來倡導與推動的--組建國家移民管理局。國家移民管理局的建立,標志著具有現代化治理水平的中國國際移民治理體系正式確立。由此,中國治理人口遷徙進入新時代。

  目前,全球化發展進入新的階段,國際移民議題在全球難民危機與混合遷徙治理的難題下,逐漸成為國際社會關于對全球化發展意見分歧的政策試驗場與輿論斗爭陣地。為了符合聯合國《2030年可持續發展目標》,應對氣候變化、沖突與極度貧困等問題導致的被迫遷徙問題,國際社會將在2018年努力達成世界第一個全球性、綜合性的移民機制--“全球移民契約”。

  根據聯合國經濟社會事務部的最新估計,在2.44億國際移民中,有2.07億處于工作年齡的勞務移民。國際移民的總量在不斷上升,但流動性下降;移民遷徙方式的多元化特征越來越顯著;大規模的人口流動中,混合遷徙的復雜性給治理帶來的挑戰,非一國之力能夠應對,急需區域性、全球性的國際合作。美國、德國、俄羅斯、沙特阿拉伯、英國等主要移民目的國家的移民政策變化,主導了國際社會關于國際移民的輿論風向,在政治選舉與極端思潮的影響下,容易產生大眾對國際人口遷徙的認知與預期上的誤區。

  雖然中國仍是第二大僑匯匯入國,卻也是第四大移民來源國,并成為第四大(2016年)、第五大(根據2017年不完全數據統計)僑匯匯出國。這進一步說明中國的國際移民輸入國特征日漸明顯,中國也從國際人才的引進與在華外籍人員管理中,開始形成與積累治理國際移民的經驗,但由于中國的人口總量巨大,國際移民在中國的人口占比仍然極低。這并不利于中國國際人才競爭力的提升,也不利于網羅利于促進中國經濟社會長足發展的創新動力。為了更準確的理解國際移民與治理,服務于中國自身與世界的可持續性發展,推進人口更安全、更有序、更正常的遷徙,梳理國際移民的現狀與趨勢、世界主要西方國家的移民政策與治理變化,從而在全球發展背景下更準確地把握中國國際移民形勢。為此,我們組織編寫了《中國國際移民報告(2018)》。全書由總報告、中國篇、專題篇、和區域篇四部分組成。

  總報告從世界與中國兩個主要切入點把握國際移民及其在中國的現狀與特點,重點研究以下幾個方面:國際移民的區域現狀、發展新特征和新治理機制;世界主要西方國家的移民政策取向,分析圍繞勞務移民的爭論原因與其他政策選擇;中國作為國際移民的目的國與來源國的現狀與特點,以及中國的移民新政與治理方式。

  中國篇的四份報告集中分析了中國在治理外籍人員中面臨的挑戰與應對策略,不同來源地、族群的國際移民在融入中國社會的過程中形成的不同模式,以及中國在多年的治理探索中積累的治理經驗與進步。


  區域篇的三份報告重點分析了三個國家的移民政策:當前世界最大移民目的國--美國的移民現狀與政策變化的原因;世界第三大移民目的國兼來源國的俄羅斯,這一特殊國家的勞務移民問題與移民政策;以及日本旨在吸引中國高端人才的新政。


  專題篇中的四份報告,圍繞全球人才競爭與美國移民政策、東南亞地區羅興迦人問題、以及澳大利亞的中國移民健康狀況三部分,分別對國際移民領域的核心議題--全球人才流動、被迫流離失所者與移民健康進行詳盡的分析。

【序  言】

  在全球化的背景下,科技與通訊技術的空前的繁榮,是的人口跨境流動成為人類社會活動的又一顯著趨勢。移民的流出、流入與環流日益成為國家間社會經濟往來的表現形式。根據聯合國經濟社會事務部的數據顯示,2015年,中國大陸地區共有境外遷入移民97.8萬人,香港有遷入國際移民256.84萬人,澳門則有31.83萬人。近幾年外籍人士在華的人數在不斷增加。據匯豐銀行統計顯示,中國是亞洲地區最受外籍人士青睞的國家。長期以來一直為世界主要國際移民來源國的中國,也逐步成為國際移民的目的國。在這種趨勢下,我們應該更能理解人口的跨國遷徙能為移民的所在地區和家鄉帶來的進步與繁榮,以及封閉、割裂的社會可能給社會發展帶來的挑戰與風險。理應從思想觀念和制度安排上,及時對國際移民做出相應的準備,創造良好的環境,增進國內公民與移民的相互理解,消除文化隔閡與排外情緒,使其能更好融入我們的社會,從而充分享受國際移民與人才遷入帶來的紅利。

  然而,由于我國大眾輿論對國際移民認識不足,加之新聞媒體對移民負面新聞的報道,使得公眾尤其是網民對移民的討論還停留在移民擠占就業機會,抬高房價,提高遷入地的犯罪率的認識階段,更加深了大家對移民的刻板的印象乃至曲解,因此,將國際移民看作消耗社會資源的人口,而不是創造資源帶動創新創業的人才。對國際移民產生的偏見以及排斥心理,使得我們極容易忽視中國的發展對各類型國際人才的需求缺口。并且,我國的國際人才出入境和居留的行政手續目前還比較繁雜,居留、就業相關申請流程由不同部門管理,不但外籍人員的權益保障措施欠佳,華僑的權益也并沒有得到全面保護。發達國家一直在享受移民紅利,處理移民事務都有一個專門的政府部門與完整的服務與管理體系。這種做法對我國的國際移民的服務管理提供了深刻的借鑒意義。

  這十年來,我們始終走在國際移民研究與服務國內發展的道路上,全身心投入到移民領域的理論研究和實踐,尤其是持續建言和呼吁組建國家移民管理局進行。幾年前,筆者出版了專著《國家戰略》,在這本書中,筆者提倡應當把人才問題提到國家戰略高度來考慮,并建議專門成立移民/留學事務局。之后又在《中國國際移民報告》藍皮書中多次表達過,移民潮帶來的不是零和博弈,中國應該抓住人才流動的紅利,建議盡快建立移民局。CCG《關于成立國家移民局的建議》在2016年得到了黨和國家最高領導人習近平總書記以及李克強總理、張高麗、王滬寧和栗戰書等領導人的重要批示。2016年中旬,中央政府采納了《關于我國應盡快加入國際移民組織(IOM)的建議》,國際移民組織還通過決議批準中國政府和外交部的加入申請。

  在國家政府相關部門的支持下,我們一直努力通過深入調研、參與并促進移民相關政策的制定和出臺,力促中國移民治理與服務的進步。近十年的付出,最終在2018年3月13日得到了喜訊,國務院傳來組建國家移民管理局的喜訊。移民管理局的建立,具有里程碑意義,意味著我國建立具有國際競爭力的移民治理體系的工作邁向新征程。

  對世界主要西方國家的移民現狀與政策取向、中國的移民新政與治理方式等豐富內容的全面梳理與深入研究,從而讓我們對全球移民政策趨勢、中國在全球移民管理中所扮演的角色、國際移民與人才流動等緊密相關的議題有了進一步了解。在未來的工作中,我們將進一步深入對移民的研究,就國際移民存在的弊端對移民管理局提出建言,助其探索國際移民監管新模式,試點外籍人員臨時身份證制度,推動現有移民政策的落地,不斷完善國際移民治理體系,推動全球范圍的人才流動,持續促進中國創新經濟發展,以高素質國際移民帶動中國新一輪經濟發展浪潮,為世界經濟的可持續發展服務。

王輝耀 苗  綠

2018年4月于北京


  



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